严守行政程序、主动及时履职尽责

基本案情：

1999年5月31日，原A市土地管理局与C公司签订了国有土地使用权出让合同，C公司在支付土地出让金22.65万元和税收12.6115万元后，于2000年3月15日取得了A国用（2000）字第048号国有土地使用权证、A国用（2000）字第049号国有土地使用权证，土地面积分别为3737平方米、5323平方米，用途均为商住。2001年9月28日，《A市城市总体规划》局部调整经A市人大常委会审议通过，A市政府下发《关于A市城市总体规划局部调整的批复》。根据调整后的城市规划，C公司持有的A国土用2000字第049号土地使用权证面积5323平方米土地规划调整为公共服务设施用地，不再建设商住项目。2003年2月24日，A市经营性用地管理委员会第四次会议召开，并于2003年3月13日发布会议纪要，其第八条载明: “对C公司在南路西侧拟开发的商品房开发用地，因城市规划调整，不能再作为商品房用地进行开发，为此C公司要求通过土地置换方式另行选址开发。会议研究决定:不同意进行土地置换，C公司因城市规划调整不允许再进行商品房开发的该地块由政府收回，政府将C公司为该未开发的地块已付的出让金加上合理的利息退还给C公司。”C公司对会议纪要第八项内容不服，以A市人民政府为被申请人，向安徽省人民政府提起行政复议。2006年11月20日，安徽省人民政府作出皖复决字([2006]23号行政复议决定书，决定维持A市经营性用地管理委员会办公室第4号会议纪要第八项的内容。2009年7月3日，A局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告挂牌总用地面积193468平方米土地中的62365平方米(A地块22000方米，土地用途为剧院演艺中心和培训基地;B地块12070平方米，土地用途为文化商业、酒店； C地块28295平方米，土地用途为居住)。C公司所持有的A国用2000字第049号土地使用权证面积5323平方米土地,部分与B地块交叉，其余为公共服务用地。2009年8月20日，A市国土局与B公司签订国有土地使用权出让合同，本次出让采用净地出让的方式,B公司以10500万元(每平方米1683.6元)受让上述挂牌公告宗地。合同签订后，B公司支付了相应的出让金。C公司认为A市国土局的行政行为严重侵害了其合法权益，因此提起了行政诉讼。

裁判结果:

人民法院一审认为，虽然A市经营性用地管理委员会以会议纪要的形式作出收回案涉土地使用权的决定，但A市国土局作为土地行政管理部门,在执行前述决定时,仍应依照法律、法规的规定，以自己的名义向C公司作出收回土地使用权的决定，告知其诉权，履行相应的法律程序，给予其相应的补偿。但A市国土局在实际收回原告土地使用权前，未履行相应的法律程序，故应当确认其收国土地使用权行为违法，对C公司实际损失应当给予赔偿。在赔偿数额上，综合考虑到拆迁安置费用、土地使用年限等因素，酌定按拍卖价格的三分之一作为确定C公司损失的标准。判决A市国土局实际收回C公司的2000字第049号土地使用权证上的5323平方米土地使用权违法，并责令赔偿损失2987267.6元。双方对此判决不服均提起上诉，二审法院认为原审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉，维持原判。

典型意义：

“法安天下，德润人心”。法治是治国理政的基本方式，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，是深化依法治国实践的重要内容。当前正处于法治政府建设的关键时期，行政机关更应当担负起历史使命，做到依法行政。反观本案，行政机关未履行法定职责和法定程序，而被法院依法判决确认违法并赔偿行政相对人的相应损失。案件虽已终审，这其中部分主张值得深入研究，以案为鉴，作为行政机关， 更应当从中汲取深刻的教训，引以为戒。

（一）依法行政必须通过正当的程序来实现。依法行政是建设法治政府的核心，而依法行政重要的指标之一是行政主体在行使职权时在程序上有法可依，实施行政行为遵循公开、公平、公正的正当法律程序。程序正当原则也是行政法的基本原则之一，即行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵遁正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等，违反该原则的法律后果是行政行为不具有合法性。

本案中，正是A局程序违法，导致“有权收回”演变为“违法收回”，“适当补偿”演变为“损失赔偿”。根据《土地管理法》第五十八条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条之规定， 根据社会公共利益的需要，A局有权依照法律程序收回国有土地使用权，并给予相应的补偿。但是，A局在2003年2月24日A市经营性用地管理委员会做出决策后，既未履行相应的收回法律程序也未予以补偿，即实际收回C公司2000字第049号土地使用权，系违法行政，则必然要承担相应的法律责任。

根据《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等相关法律法规，一般来说行政主体程序违法的责任形式主要有以下几种：1、撤销行为；2、行为无效；3、确认违法；4、责令履行；5、采取补救措施及行政赔偿。在本案中，市自然资源和规划局被确认违法并责令赔偿损失。

鉴于此，基于现行的法律法规以及《安徽省国有土地储备办法》的规定，土地行政主管部门提前收回国有土地使用权应当遵守以下程序：拟定方案、听证、依法有批准权的人民政府批准、下达土地使用权收回通知、补偿费用支付、注销登记。

（二）法治的目标必须通过良好的约束力来培育。法律有效施行才能实现其良好的约束力，要实现整个社会遵法守法、依法办事，行政机关首先要尊法守法、依法行政。

其一，行政机关应加强业务领域内法律法规知识培训，提升工作人员依法履职能力。结合部门实际工作情况，通过开展法治专题讲座、法律知识测试、专题培训等方式，切实提高行政机关工作人员运用法治思维和法律手段解决突出矛盾和问题的能力。

其二，行政机关应尊重并及时执行法院生效判决。履行人民法院发生法律效力的判决是法律的强制性规定，对生效裁判的尊重就是对法律的尊重，保障生效裁判得到切实履行就是维护法律的权威。本案一审判决被告于本判决生效之日起三十日内赔偿原告损失2987267.60元，二审判决驳回上诉，维持原判，二审终审判决生效后，A局即应当于三十日内赔偿原告损失2987267.60元，否则可能产生未按判决指定的期间履行给付金钱义务而加倍支付迟延履行期间债务利息的风险，亦会产生被列为失信被执行人名单的风险，影响政府公信力。因此，及时履行生效判决既是遵守法律，也是在及时避免自身不必要的损失。

其三，行政机关应当强化自查自纠能力，梳理部门系列涉法涉诉案件，重点从以下三个方面进行自查：一是否存在权大于法的情况；二是否存在不懂法、不知法的问题；三是否存在不依法不守法的问题，是否存在行政不作为情况，执法粗暴等现象。

（三）依法行政必须要有高效的执行力来保障。决策执行单位要做到依法全面、及时、正确执行决策，令行禁止、狠抓落实，不断提升政府的公信力和执行力。

本案中，正是因为A局执行A市经营性用地管理委员会决定事项和省政府复议决定不到位，才导致行政相对人的损失发生，进而需要诉讼救济补位。因此，行政机关应当加强制度的刚性约束，强化权力的制约与监督，具言之，决策机关应当明确相关决策执行单位，并对执行情况进行督促检查；决策执行单位更应当依法高效执行决策，并报告决策执行情况。行政机关依法行政，对社会公众的法治理念和价值趋向有积极的倡导作用，有利于提高法治宣传效果和公序良俗的建立。行政机关不妨以此案为镜鉴，结合具体行政行为对标法律法规，强化法律拘束的观念，落实政府守法的行动，讲规则、讲制度、讲程序，以法为据，以规范求高效。